ECONOMÍA: POLÍTICAS PREVISIONALES
Menos costos, más beneficios
La reforma previsional coronó el esfuerzo del Gobierno Nacional por modificar el rumbo de una política pública que llevó al deterioro y desfinanciamiento del sistema en los 80, a la privatización de la gestión previsional en los 90 y a su posterior crisis.
Los principales hitos de esta transformación fueron tres: la política de inclusión previsional que otorgó cerca de 1.500.000 beneficios; el aumento del haber mínimo y la promulgación de la ley de Movilidad o reajuste de los haberes previsionales (ley 26.417) y la más importante, la eliminación del ex régimen de capitalización y la instauración de un régimen único, basado en un sistema público de reparto (ley 26.425).
MORATORIA. El régimen incorporó nuevos beneficiarios y tuvo un efecto redistributivo.
Los problemas que acumulaba el Régimen de Capitalización a fines de 2008 conformaban un mosaico variopinto:
• Los costos de administración del sistema más que duplicaban los de gestión de la Anses, aunque con distintas funciones y sujetos.
• La distribución del riesgo sistémico era individual, lo que significó, en época de crisis financiera global, el recorte del haber del/a jubilado/a.
• La cartera de activos de los fondos de jubilaciones y pensiones estaba compuesta en más del 50% por bonos del Estado, con lo cual el pago de intereses por dichas colocaciones contribuían onerosamente al déficit fiscal y al endeudamiento público.
• El incumplimiento de las expectativas iniciales sobre el fortalecimiento del ahorro nacional y el incentivo a la registración del trabajo, entre otros.
Sin embargo, el principal problema que existía era la tendencia a la reducción de la cobertura. Dicha propensión está asociada con que el sistema pensional exige reunir 30 años de aportes para el otorgamiento del beneficio, en un contexto laboral en el cual hay un 40% de trabajadores desprotegidos, sin seguridad social. Ello supone que extensas franjas de la población que no tienen cabida en el mercado laboral formal no tengan derecho a una jubilación.
Mundos complejos
Así, la realidad realza la necesidad de que el sistema previsional contemple la complejidad del mundo del trabajo. Para paliar este problema se impulsó un régimen de moratoria previsional que amplió el período de reconocimiento de deuda. Luego, se acotó dicho período, pero aún así, la mayoría de los beneficios otorgados en 2008 y 2009 lo hacen a través de la moratoria.
Se podrá decir que no es un método muy ortodoxo para aumentar la cobertura, o que más de 300.000 beneficios fueron a parar a personas que ya tenían uno, de pensión o jubilación. Sin embargo, es un mecanismo que aumentó la cobertura con un notable efecto redistributivo del ingreso.
El desafío aquí es estudiar un diseño del sistema que haga robusta la institucionalidad de la cobertura, que elimine su tendencia declinante y que no la haga depender de la discrecionalidad de un gobierno determinado.
Otro aspecto de importancia se relaciona con los haberes previsionales y su estructura. Entre 1980 y 2010, la participación de los haberes mínimos en el total subió del 40% a más del 80%. Ello es muy sugestivo respecto de lo «contributivo» que el sistema en realidad es. Más aún, si la financiación del sistema depende en un 40% del financiamiento tributario (esencialmente coparticipación, IVA, Ganancias y Combustibles), se pone en jaque a esta idea de que tenemos un sistema verdaderamente «contributivo».
Además, una sombra de inequidad también ronda sobre ese financiamientro tributario: supone que habrá trabajadores informales, con vulnerabilidad laboral, población no cubierta por la seguridad social que paga impuestos para financiar parte de la prestación previsional de aquellos que sí están en el mercado laboral formal.
Menores costos
El reemplazo del régimen de capitalización por un sistema de reparto trajo aparejado importantes beneficios para la sociedad. En primer lugar, una baja de los costos del sistema, que pueden, al menos, dividirse en tres: en primer lugar, reducción en los costos operativos, pues como se dijo, los de las AFJP eran sensiblemente mayores a los de Anses. Luego, menores costos del seguro de invalidez y fallecimiento, cuya cobertura estaba a cargo de compañías de seguro de vida, y era sufragado enteramente por los aportantes del sistema, con el consiguiente impacto negativo en el monto del futuro haber ju-
bilatorio. Hoy el financiamiento de ese
seguro se apoya además en las contribuciones patronales y en los ingresos tributarios del sistema, y no condiciona dicho monto. En tercer término, se eliminaron los nuevos flujos del llamado «costo de transición», derivado de la implementación del régimen de capitalización y asumido a partir de que el Estado debió endeudarse para compensar la «pérdida» de los aportes personales que alimentaban las cuentas de capitalización individual. Esa deuda generó pagos de intereses y más endeudamiento.
La nueva realidad derivó en importantes recursos que aportan a la solidez financiera del sistema, aunque dichos ingresos tienen una contrapartida relevante: la obligación del pago de beneficios futuros. Sin embargo, el sistema de reparto puede, hipotéticamente, contar con financiamiento derivado de aumentos en las alícuotas de aportes y contribuciones a ser aplicados a generaciones futuras.
Esta característica ha sido llamada «impuesto oculto» y su dimensión dependerá del equilibrio en el manejo que los gobiernos hagan de esa relación intertemporal, de ese vínculo entre el presente y el futuro.
Sin litigios
Mucho se habló, en su momento, respecto de la litigiosidad que la «nacionalización» del sistema generaría. Se decía que los recursos de los fondos administrados por las AFJP eran propiedad de los aportantes, y por ende, resultaba «otro despojo más» al trabajador argentino.
Sin embargo, se sustrajeron del debate dos características que precisamente tiñen el problema de otro color y generan otros beneficios sociales.
En primer lugar, que los fondos acumulados tenían una aplicación única y exclusiva: pagar haberes previsionales. No había otro destino posible.
En segundo lugar, la ley 26.425 determina una garantía estatal consistente en otorgar beneficios «iguales o mejores» que los ofrecidos por el régimen de capitalización. Eso significa que hoy existe una garantía estatal que opera sobre el riesgo de licuación del beneficio que el régimen de capitalización no podía cubrir, lo cual luce más sólido que el derecho sobre una propiedad intrínsecamente volátil.
Se dirá que ante un shock sistémico, el Estado tampoco es inmune, y por ende no podrá pagar sus compromisos. Con todo, lo determinante es la decisión
–construcción– de la política previsional, de la política de ingresos. Además, los Estados nacionales pueden desarrollar instrumentos contracíclicos que ayuden a morigerar los impactos en las finanzas públicas de los shocks macroeconómicos, demográficos y de otro tipo.
En materia previsional, lo que se ha hecho en estos últimos años se opone a lo que muestran las últimas décadas, marcando un rumbo positivo que rememora otras épocas. El Estado de Bienestar fue sobre todo el Estado de Bienestar de la Vejez. La vejez es posible en la medida de la existencia de un sistema previsional justo y sólido.
Esa visión, desde luego, no implica desconocer la existencia de inequidades, problemas e insuficiencias del sistema presente. Hay todavía mucho por hacer y la capacidad de gestión del sistema, su calidad institucional, son elementos relevantes en la consolidación de los derechos previsionales de los trabajadores.
Sergio Carpenter
Presidente del IADE
DANIEL VÍCTOR SOSA - PERIODISTA
Secuencias
La secuencia que prevé el ministro Amado Boudou es la siguiente: canje de deuda-salida del default-regreso a los mercados internacionales de crédito-nuevo financiamiento para Gobierno y empresas-baja de tasas de interés-creciente inversión privada-aumento de la capacidad para incrementar la oferta de bienes y servicios. En síntesis, nuevo impulso al crecimiento y el empleo, con mayor estabilidad.
El panorama que avizoran sectores de la oposición es diametralmente opuesto. El cambio con respecto al presente «no sería tan drástico», advierte por ejemplo Roberto Frenkel. Ese y otros analistas creen que al margen de la aceptación de los bonistas a la propuesta gubernamental, quedan numerosos escollos por afrontar antes de ingresar en el ansiado círculo virtuoso.
Para empezar –anotan los escépticos–, si se pretende financiar la deuda con el Club de París, debería contarse primero con el OK del FMI. Luego, el riesgo país no caería tanto, porque los inversores continuarían su «castigo» ante la presunta manipulación de estadísticas de precios desde 2007.
Otro obstáculo al abaratamiento del crédito y el ingreso de capitales sería la ausencia de relaciones con el FMI: «No hacemos la consulta del artículo IV porque nuestros datos oficiales son impresentables», se lamenta Frenkel en sus últimas apariciones en La Nación y Clarín. Para quienes comparten este diagnóstico, hay que poner el eje en la inflación, porque lo que hay es horrible y se viene un verdadero y catastrófico desborde. Curiosamente, lo suelen advertir los mismos oligopolios fabriles y agrarios que acumulan cada vez más ganancias, o voceros alarmistas que no logran ubicar en ese tétrico cuadro la persistente baja de tasas de interés locales, las caídas en alimentos por razones estacionales o el cuasi congelamiento de un conjunto de tarifas.
¿Cuál sería entonces la secuencia alternativa? Enfriar la economía; amigarse con el FMI (y volver a escuchar sus consejos); achicar el gasto público; aplicar fuertes tarifazos en energía y transporte (para reducir subsidios); liberar la exportación de carnes y granos. Y ¿por qué no? ir pensando en una buena devaluación.
FUENTE:http://www.acciondigital.com.ar/01-05-10/pais.html#estado
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